党的二十大以来，党中央将全域土地综合整治作为优化国土空间格局、推进乡村全面振兴的重要抓手。“十五五”规划建议进一步提出“协同推进县域国土空间治理，稳步开展全域土地综合整治”，明确了新时期整治工作的战略方向。随着治理理念和实践模式不断深化，全域土地综合整治已从部门性、技术性的单项工程，上升为统领乡村国土空间治理、撬动农业农村现代化的综合性战略平台。四川作为全国13个粮食主产省之一和西部唯一的粮食主产省，肩负着建设新时代更高水平“天府粮仓”的重大使命。然而受地形地貌复杂、山地丘陵占全省面积的90%等自然条件影响，农村土地长期面临碎片化程度高、利用效率偏低、区域发展不均衡等突出问题。全省县域之间耕地质量等级、土地利用效率差异悬殊，川西高原与成都平原的土地综合整治水平存在数倍差距。因此，必须在全域层面进行系统谋划、整体推进，有序开展全域土地综合整治，从县域整体出发统筹空间布局、土地利用、生态保护和产业发展，推动土地资源优化配置与农业农村发展需求有效衔接。其意义不仅是优化土地利用结构、提升耕地质量的关键路径，更是以土地要素之“优”支撑农业农村现代化之“进”的战略选择。

一、全域土地综合整治赋能四川农业农村现代化的作用机制

（一）空间重塑：优化乡村空间格局，夯实现代农业发展基础

全域土地综合整治赋能四川农业农村现代化的首要贡献，在于其对乡村国土空间的系统性重塑，通过统筹优化生产、生活和生态空间，为农业农村现代化夯实空间基础。生产空间重在集约高效。通过归并零散地块、实施“小田并大田”、配套田间道路与灌排设施，显著降低耕地碎片化程度，形成集中连片的田块格局，为土地流转、规模经营和现代农业技术应用创造条件，提升农业生产的规模化、机械化水平。生活空间重在实现宜居适度。以村庄规划为引领，以村庄规划为引领，统筹推进农房布局、基础设施和公共空间优化，引导散居农户合理集聚，在改善农村人居环境的同时，提高基础设施和公共服务配置效率，增强乡村社区联系，为乡村治理提供良好空间支撑。生态空间重在实现山清水秀。生态空间重在绿色协调。四川地处长江、黄河上游，是重要粮食生产区域和生态屏障，全域土地综合整治将生态保护与修复贯穿整治全过程，通过退化耕地修复、水域治理、山体修复和农田生态建设等措施，改善乡村生态环境，提升生态系统稳定性和自我调节能力，推动乡村空间由单一生产功能向生产、生活、生态功能协同发展的复合空间转变。

（二）功能激活：推动乡村地域系统重构，提升土地综合价值

全域土地综合整治的深层价值在于对乡村地域系统功能的系统性修复与重构。四川地形地貌复杂，农村土地兼具生产、生态和经济等多重功能，需要通过系统性整治实现不同功能之间的协调配置。一方面，推动生产功能与生态功能协同发展。秉持“山水林田湖草沙”生命共同体理念，将生态保护与耕地保护统筹纳入整治过程，通过退耕还湿、河道治理、农田林网建设等措施，在改善农业生产条件的同时，提升区域水源涵养、土壤保持和生态碳汇能力，实现粮食生产与生态保护相互促进。另一方面，推动粮食功能与经济功能统筹提升。通过高标准农田建设和农业基础设施完善，改善耕地生产条件，提高粮食综合产能，为建设新时代更高水平“天府粮仓”夯实基础；同时，通过优化农村建设用地布局、盘活土地资源和改善产业发展条件，为农产品加工、乡村旅游等产业提供空间支撑，促进土地资源价值进一步释放。“双功能”协同提升效应，使土地整治从单纯的“增地”工程转变为“增效”工程，实现保粮与增收的良性互动。

（三）要素赋能：促进城乡资源重新配置，释放乡村发展动力

一是促进资源要素集聚。依托城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂、集体经营性建设用地入市等，推动整治形成的土地空间价值依法依规转化为发展资源，并通过收益统筹利用，为农业农村基础设施建设和产业发展提供资金支持，增强乡村发展的内生动力。二是推动技术要素渗透。整治形成的集中连片耕地和完善的农业基础设施，为物联网监测、智能灌溉、无人机植保、北斗导航等现代农业技术应用创造了条件，也为农业机械化作业和综合农事服务提供了空间基础，推动农业生产向规模化、机械化和数字化方向转型。三是促进劳动力要素重组。随着土地细碎化程度降低和规模经营水平提升，部分农村劳动力得以从传统小规模土地经营中释放，向非农产业和现代农业服务业有序转移；同时，农业规模化经营和产业链延伸催生新型职业农民、农业经理人、农机服务人员等就业岗位，吸引城市资本、技术与人才向乡村回流，推动农村就业结构和人口结构优化。

二、以全域土地综合整治推进四川农业农村现代化的政策建议

（一）强化规划统筹，构建跨部门协同治理机制

全域土地综合整治涉及自然资源、农业农村、水利、生态环境、住建等多个职能部门，以及政府、村集体、农户、企业等多元利益主体，是一项复杂的系统工程。当前实践中普遍存在规划衔接不畅、项目分散实施、资金使用“撒胡椒面”等问题，亟须以县级为单位建立“政府主导、部门协同、上下联动”的工作机制。一是推动“一张图”管理，与国土空间规划、村庄规划充分衔接，编制全域土地综合整治统一底图，确保整治方案在空间布局上的精准落地与功能互补。二是建立“村级土地协调员”制度，强化村级组织在政策宣传、民意征集、权属协调、施工监督中的桥梁作用，提升方案可行性与群众接受度。三是创新联合监管与评估机制，定期组织跨部门联合巡查，对项目生态效益、耕地保护成效、产业带动能力进行综合评价，将评估结果作为后续项目审批与资金分配的重要依据，形成正向激励。四是探索建立“战略留白”机制，在规划中预留一定比例的建设用地弹性空间，用于应对未来5—10年乡村新产业、新业态发展中不可预见的合理用地需求，并配套建立“留白用地启用评估制度”，确保弹性空间在确有需要时精准释放、高效使用。

（二）深化改革联动，释放土地制度集成效能

全域土地综合整治为农村土地制度改革提供了落地平台，改革的深化又为整治成果的巩固与放大提供了制度保障，二者相辅相成。应将整治平台作为深化改革的“试验田”，推动各项改革举措落地见效。一是完善宅基地自愿有偿退出与集体经营性建设用地入市的联动机制。将村庄内退出的宅基地及其附属设施用地经整治后，优先保障农民住房、乡村产业和公共服务设施用地需求；节余指标可依法依规纳入集体经营性建设用地入市范围，明确收益合理分配比例，将部分收益反哺乡村基础设施与公共服务，形成“退出—整治—入市—反哺”的良性循环。二是健全耕地占补平衡管理机制，将整治新增耕地及时纳入补充耕地储备库，强化“数量、质量、生态”三位一体管控，探索新增耕地指标在更大区域内有偿调剂的可行路径。三是稳妥推进承包地经营权有序流转，依托整治后形成的集中连片耕地，引导农户通过入股、租赁、托管等方式向新型农业经营主体集中，同步建立健全流转风险保障金制度与纠纷调解仲裁体系，确保农民权益不受损、整治成果不反弹。

（三）分类施策推进，探索差异化的整治路径

四川地域辽阔，自然地理条件差异显著，各区域的土地利用特点、整治基础和功能定位都各不相同。推进全域土地综合整治，须立足区域资源禀赋，走差异化、精准化之路。成都平原地区应以高标准农田建设为核心，推进耕地质量等级提升与现代农业园区建设，打造全域整治示范样板；丘陵地区应重点推进坡耕地整治与节水灌溉工程，培育特色优势特色产业集群，提升土地复合产出能力；高原山区应把生态保护与修复放在首位，合理确定整治目标，在保障生态安全的前提下适度提升土地利用效益，不片面追求经济产出。同时，创新“镇村连治”与“跨村联合”模式。四川乡村聚落分散，单个行政村人口规模小、土地资源有限、投入产出比低，应打破行政村界限，以乡镇为基本实施单元，探索“整镇推进、多村联动”模式，统筹整合分散的土地、产业与生态资源，实现基础设施共建共享、产业发展协同互补、整治收益合理分配，提升整体效能与规模经济性。

（四）突出产业导向，以整治支撑乡村产业振兴

全域土地综合整治的最终成效体现在乡村产业壮大与农民收入持续增加。整治不能止步于“田成方、路成网、渠相连”的工程性完工，必须在整治之初就将产业培育纳入整体规划蓝图，实现土地整治与产业发展同频共振。一是依据区域资源禀赋，围绕优势特色产业布局，合理划定现代农业、农产品加工、乡村旅游、电商物流等特色产业功能区，通过零散建设用地复垦、宅基地整理等方式盘活存量空间，将节余指标优先用于保障乡村新产业、新业态用地需求。二是探索“整治+产业链”深度融合，与四川现代农业“10+3”产业体系建设同频共振。在整治方案编制之初，系统分析区域在特色粮油、川猪、川茶、川果、川药等优势产业链中的定位，围绕补链、延链、强链需求，合理安排产地初加工、冷链物流、电商直播、品牌展示等配套设施用地空间。三是结合整治完善基础设施配套，推动耕地、林地、建设用地、水域等各类空间要素整体优化，同步完善道路、水电、通讯、冷链物流等设施，创造乡村产业发展的良好“硬环境”。

（五）健全长效管护，确保整治成果持续转化

“三分整治、七分管护”，土地综合整治项目完工后，能否持续发挥整治效益，关键在于后期的管护是否到位，因此，必须将长效管护机制建设作为全域土地综合整治的“后半篇文章”来抓。一是建立整治后耕地地力和产能的长效监测管护机制。在全域土地综合整治中，应充分运用遥感监测、地理信息系统（GIS）、北斗导航、物联网等现代信息技术，构建全域土地综合整治“一张图”数字化管理平台，对整治区域的土地质量、利用状况、产出水平进行动态跟踪，实现“天上看、地上查、网上管”的全方位监管。二是将土地整治所形成的高标准农田优先划入永久基本农田实行特殊保护，严格执行占用补划制度，确保整治成果优先服务于粮食安全战略，防止整治成果被侵占、被破坏。三是压实村级组织和受益主体的管护责任，通过“村规民约”、受益农户分段包干、新型经营主体认领等方式，形成“谁使用、谁受益、谁管护”的可持续治理格局。

作者信息：四川省社会科学院 付宗平、牟诚浩、黄仁雨

基金项目：四川省人民政协理论与实践研究会研究课题“四川省加快推进农业农村现代化的体制机制障碍与破解路径研究”（2022602）